“土地利用碎片化”之困，伴隨南海區(qū)的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程而來。南海區(qū)長期面臨著土地開發(fā)強度超50%、村級工業(yè)園占全區(qū)工業(yè)用地超50%、集體經(jīng)營性建設(shè)用地占集體建設(shè)用地超50%等“3個50%”的挑戰(zhàn)，亟須提升土地利用效率，促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

2022年1月，南海區(qū)成功獲批全省唯一以縣域為實施單元的全域土地綜合整治試點。當(dāng)前，在試點工作落地生根、開花結(jié)果之際，應(yīng)如何繼續(xù)深化整治，做好全域土地綜合整治的“后半篇文章”？

第一，持續(xù)優(yōu)化頂層設(shè)計，統(tǒng)籌兼顧行致遠。全域土地綜合整治是以“全地域、全要素、全周期、全鏈條”為原則優(yōu)化國土空間格局的系統(tǒng)性工程，要高位統(tǒng)籌組織，加強政策引導(dǎo)，確保整治工作平穩(wěn)有序、持續(xù)推進。

一是推進規(guī)劃體系的編制和實施工作。一方面，以國土空間規(guī)劃為引導(dǎo)，精準(zhǔn)對接企業(yè)用地需求，統(tǒng)籌做好土地規(guī)劃的分配利用。另一方面，加快推進全區(qū)的村莊規(guī)劃編制進展，引領(lǐng)集體土地后續(xù)連片開發(fā)。同時，注意村莊規(guī)劃與國土空間規(guī)劃、全域土地綜合整治專項規(guī)劃的銜接融合。

二是充分發(fā)揮政策撬動作用。對現(xiàn)行的“三券”政策、改造審批流程、扶持資金管理辦法等政策進行細(xì)化、優(yōu)化修訂，推動更多創(chuàng)新政策出臺?！叭闭叻矫妫⒏鲜袌霈F(xiàn)實的“三券”價格機制，拓寬“三券”的投入渠道，提高兌換后的投資收益，更好地兼顧多維度的公平、實現(xiàn)多群體的共享。審核報批方面，簡化優(yōu)化審核報批流程，完善容缺審批容錯管理制度，降低各項政策的執(zhí)行難度，推動項目快審批快落地。資金支持方面，加強財政、金融、稅收等配套政策制訂，細(xì)化土地指標(biāo)收益、經(jīng)營性收入，撬動社會資本參與全域土地綜合整治。

三是探索利益平衡機制。土地整理涉及各方利益的重新分配，包括村集體、村民、企業(yè)、政府之間的利益關(guān)系，眼前利益以及長遠發(fā)展利益之間的關(guān)系，土地利用的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益之間的關(guān)系等，利益關(guān)系的平衡是推進全域土地綜合整治工作的關(guān)鍵。要進一步探索完善農(nóng)村“三權(quán)”自愿有償退出、農(nóng)村集體資金入股參與項目、建設(shè)用地反哺農(nóng)業(yè)用地等工作機制，推動實現(xiàn)全域土地綜合整治的多方共贏。

第二，科學(xué)實施土地整理，蹄疾更要步伐穩(wěn)。隨著一系列新目標(biāo)新任務(wù)的發(fā)布，全域土地綜合整治已進入深水區(qū)和攻堅期，務(wù)必循序漸進，注意把握好土地整理的力度和節(jié)奏，繼續(xù)推動一批改造項目高質(zhì)量落地。

一是夯實全域土地綜合整治的資金保障工作。對資金的巨大需求貫穿于土地整理的全過程，隨著全域土地綜合整治向縱深推進，資金難題越發(fā)突出。要善用金融工具，加快拓寬融資渠道，實現(xiàn)多元化、多渠道的資金籌措。一方面，深化與商業(yè)銀行等商業(yè)性金融機構(gòu)的融資合作，推動各大商業(yè)銀行授信支持全域土地綜合整治項目；另一方面，發(fā)揮政策性金融的作用，進一步理順與農(nóng)發(fā)行等政策性銀行的合作機制，推廣政策性銀行融資的新模式。

二是全力做好原有產(chǎn)業(yè)的疏導(dǎo)工作。在對土地空間進行騰挪歸并和改造提升時，要視情合理疏導(dǎo)、妥善安置原有產(chǎn)業(yè)，尤其要保護有價值、有潛力的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，保護本土優(yōu)質(zhì)企業(yè)，保護現(xiàn)有較為完善的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈。善用“房券”制度，扎實推進產(chǎn)業(yè)保障房建設(shè)，統(tǒng)籌做好疏導(dǎo)安置各環(huán)節(jié)的銜接。

三是引導(dǎo)多元主體參與整治提升工作。對市場主體，應(yīng)強化試點示范引領(lǐng)，并對積極配合的企業(yè)、社會資本通過給予獎補優(yōu)惠，激發(fā)社會資本積極性。對村民群眾，應(yīng)重視農(nóng)村集體組織和村民的主體地位，引導(dǎo)其深度參與規(guī)劃設(shè)計、工程施工、后期管護全過程，構(gòu)建利益共享機制，使農(nóng)村集體組織及村民享受整治成果紅利；同時，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需求與村民訴求，加強政策溝通宣傳，使村集體的思想觀念從“要我改”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙摹?，增強全域土地綜合整治的內(nèi)驅(qū)動力。

第三，促推土地開發(fā)利用，破立并舉信心足。根據(jù)實際情況制定靈活的開發(fā)利用模式，用好用活“集轉(zhuǎn)國”“毛地入市”“聯(lián)動改造”“混合開發(fā)”“工業(yè)上樓”等創(chuàng)新舉措，加快推進項目的整治、招商、落地和投產(chǎn)，縮短改造周期。

一是創(chuàng)新集體土地改造權(quán)交易模式，如推進不同權(quán)屬的產(chǎn)業(yè)用地整合入市、“毛地”入市等。以“毛地”入市為例，允許手續(xù)未齊全或土地上蓋建構(gòu)筑物租約未到期的農(nóng)村集體建設(shè)用地公開上平臺招商，既能夠降低企業(yè)用地獲得成本和競爭壓力，保障改造主體的市場利益，又能夠有效避免土地改造的真空期，促進產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟提質(zhì)。

二是探索產(chǎn)業(yè)用地混合開發(fā)模式。在符合國土空間規(guī)劃要求的前提下，可結(jié)合改造項目的實際情況和發(fā)展需求，突破功能單一的傳統(tǒng)用地供給方式，合理探索土地的混合利用，提高產(chǎn)業(yè)用地用途功能的多樣性。通過對產(chǎn)業(yè)用地進行多種資源的合理配置，提升土地利用的綜合效益，為項目造血，實現(xiàn)其收益平衡和持續(xù)運轉(zhuǎn)，降低改造項目對政府財政補貼的依賴度。

三是謀劃農(nóng)業(yè)用地集約利用模式。農(nóng)用地整理成本高昂，一般情況下其預(yù)期收益難以覆蓋融資本息，這就要求最大程度發(fā)揮農(nóng)業(yè)用地價值，實現(xiàn)效益最大化。通過發(fā)展高附加值的農(nóng)業(yè)項目，發(fā)展一二三產(chǎn)業(yè)深度融合的農(nóng)文旅項目，提升土地價值畝均收益，有效破解農(nóng)用地整理“融資難”、村集體參與改造積極性低等問題。

文 | 鄧雯文，作者單位：中共佛山市委黨校管理學(xué)教研部

編輯丨周師伢